ИСТОРИЯ ОХРАНЫ ТРУДА 


Мы начинаем эту рубрику с публикации Постановления Верховного Совета Российской Федерации о принятии Основ законодательства Российской Федерации об охране труда, Постановления Верховного Совета Российской Федерации о порядке введения Основ законодательства Российской Федерации в действие и комментария В.И. Медведева (секретаря Совета ФНПР в 1990-1998 гг.), который представлял профсоюзы в рабочей группе Комиссии Совета Республики Верховного Совета РФ по социальной политике.
Принятие 6 августа 1993 года Верховным Советом Российской Федерации Основ законодательства Российской Федерации об охране труда — важное событие. Его ждали все заинтересованные стороны, участники производственного процесса: рабочие, инже­нерно-технические работники, специалисты в области охраны труда, работники органов надзора и контроля, словом все, кто имел самое прямое отношение к этой важнейшей социальной проблеме.
Впервые в послереволюционной России был принят целевой законодательный акт об охране труда, позволяющий создать новую систему управления, надзора и контроля за охраной труда в наиболее сложный период жизни нашей страны — период коренного реформирования экономики и социальных отношений.
Кроме того, сам факт принятия и введения в действие Основ должен был дать импульс к активизации работы по обеспечению безопасных и здоровых условий труда на производстве, повысить ответственность государства и хозяйственных руководителей, работодателей за соблюдение установленных требований правил и норм охраны труда, техники безопасности и производственной санитарии.

ПОСТАНОВЛЕНИЕ ВЕРХОВНОГО СОВЕТА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
О повторном рассмотрении Основ законодательства Российской Федерации об охране труда
Повторно рассмотрев возвращенные Президентом Российской Федерации Основы законодательства Российской Федерации об охране труда, принятые Верховным Советом Российской Федерации 11 июня 1993 года, Верховный Совет Российской Федерации постановляет:
Принять Основы законодательства Российской Федерации об охране труда с учетом принятых Верховным Советом Российской Федерации предложений Президента Российской Федерации.

Председатель Верховного
Совета Российской Федерации Р. И. Хасбулатов
Москва, Дом Советов России 6 августа 1993 года, № 5601-1

ПОСТАНОВЛЕНИЕ ВЕРХОВНОГО СОВЕТА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
О порядке введения в действие Основ
законодательства Российской Федерации
об охране труда
В связи с принятием Основ законодательства Российской Федерации об охране труда Верховный Совет Российской Федерации п о с т а н о в л я е т:
1. Ввести в действие Основы законодательства Российской Федерации об охране труда со дня опубликования.
Часть первую статьи 6 указанных Основ ввести в действие с 1 июля 1996 года. До введения в действие части первой статьи 6 Основ законодательства Российской Федерации об охране труда предприятиям запрещается принимать на тяжелые работы, работы с вредными или опасными условиями труда женщин детородного возраста и несовершеннолетних, а на работы с особо вредными и особо опасными условиями труда — женщин детородного возраста и лиц в возрасте до 21 года.
2. Рекомендовать Президенту Российской Федерации: определить в соответствии со статьей 7 Основ законодательства Российской Федерации об охране труда структуру органов управления охраной труда в Российской Федерации;
образовать для обеспечения государственного надзора и контроля за охраной труда в Российской Федерации в соответствии со статьей 24 Основ законодательства Российской Федерации об охране труда и Указом Президента Российской Федерации от 12 ноября 1992 года № 1355 «О государственных надзорных органах» федеральный орган надзора и контроля за охраной труда, не зависящий в своей деятельности от вышестоящих органов управления.
3. Совету Министров — Правительству Российской Федерации: утвердить положение о порядке расследования и учета несчастных случаев на производстве;
представить на утверждение Верховного Совета Российской Федерации проект государственной социальной программы в области охраны труда в Российской Федерации на 1993—1997 годы;
пересмотреть действующие государственные стандарты, нормы, правила и другие нормативные документы об охране труда бывшего Союза ССР и утвердить их в качестве государственных нормативных требований по охране труда Российской Федерации; обеспечить утверждение необходимых дополнительных (нормативных документов об охране труда;
в третьем квартале 1993 года утвердить положение о сертификации предприятий на соответствие требованиям безопасности. Установить, что введение в эксплуатацию вновь построенных и реконструированных производственных объектов без наличия сер­тификата безопасности не допускается;
определить сроки проведения сертификации действующих предприятий на соответствие требованиям безопасности в течение пяти лет со дня введения в действие Основ законодательства Российской Федерации об охране труда;
образовать до 1 января 1994 года для обеспечения финансирования государственных социальных программ в области охраны труда Федеральный фонд охраны труда при федеральном органе надзора и контроля за охраной труда;
представить в Верховный Совет Российской Федерации в установленном порядке предложения о внесении изменений и дополнений в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях, вытекающих из Основ законодательства Российской Федерации об охране труда.
4. Совету Министров — Правительству Российской Федерации совместно с Комиссией Совета Республики Верховного Совета Российской Федерации по социальной политике в течение трех месяцев со дня введения в действие Основ законодательства Российской Федерации об охране труда представить на утверждение Президенту Российской Федерации проект положения о федеральном органе надзора и контроля за охраной труда, проект положения о Федеральном фонде охраны труда.
5. До завершения формирования органов государственного надзора и контроля за охраной труда сохранить права государственных инспекторов по охране труда техническим инспекторам труда профессиональных союзов.
До сформирования Федерального фонда охраны труда осуществлять финансирование деятельности технических инспекторов труда, а также правовых инспекторов труда за счет ассигнований из республиканского бюджета Российской Федерации, средств фонда государственного (обязательного) социального страхования Российской Федерации.
6. Совету Министров — Правительству Российской Федерации совместно с Комиссией Совета Республики Верховного Совета Российской Федерации по социальной политике и Комиссией Совета Республики Верховного Совета Российской Федерации по бюджету, планам, налогам и ценам до 30 августа 1993 года разработать и представить в Верховный Совет Российской Федерации предложения о мерах по реализации экономического механизма обеспечения охраны труда, предусмотренного главой III указанных Основ.

Председатель Верховного Совета
Российской Федерации Р. И. Хасбулатов
Москва, Дом Советов России 6 августа 1993 года, № 5602-1
Объективная необходимость принятия общероссийского Закона об охране труда назрела давно и особенно остро стала ощущаться в начале 1990 г.
В условиях политического и экономического кризиса, потери управляемости народным хозяйством значительно ослабло внимание к вопросам охраны труда со стороны государственных и хозяйственных органов всех уровней, администрации предприятий и самих трудовых коллективов. Сократилось выделение средств на проведение меро­приятий по охране труда. Ликвидировались или сокращались службы охраны труда на госпредприятиях, а на предприятиях негосударственных форм собственности они вообще не создавались, Практически не стал осуществляться внутриведомственный контроль. Снижался авторитет государственных органов надзора и контроля. Осталась незавершенной на многих предприятиях начатая по инициативе профсоюзов работа по обеспечению надлежащего производственного быта. Обострилось положение с обеспечением средствами индивидуальной защиты.
На большинстве предприятий не были созданы здоровые и безопасные условия труда. Все эти и другие негативные явления обуславливали высокий уровень производственного травматизма и профессиональной заболеваемости. Ежегодно на производстве происходит около 400 тысяч несчастных случаев, в т. ч. 8 тысяч со смертельным исходом.
Несмотря на такое угрожающее положение, законодательная база, регулирующая отношения в области охраны труда между работником и государством, работником и предпринимателем, по существу, отсутствовала. Действующий КЗоТ лишь декларировал общие принципы охраны труда и не содержал конкретных норм, обеспечивающих создание безопасных и здоровых условий труда. И даже эти общие принципы были ориентированы на обеспечение охраны труда только на предприятиях одной формы собственности — государственной.
Ощущая острую необходимость в законодательном регулировании отношений в области охраны труда, отдельные республики стали принимать законы или другие законодательные акты по охране труда. Например, в Республике Саха (Якутия) в октябре 1992 г. был принят Закон об охране труда. В соответствии с ним был создан республиканский комитет по охране труда, основными функциями которого являлись разработка и осуществление единой политики в области охраны труда, определение функций по этим вопросам республиканских министерств, ведомств, ассоциаций, концернов, предприятий, осуществление государственного надзора и контроля за соблюдением законодательства о труде.
Процедура разработки, согласования проекта Основ и его принятия Верховным Советом Российской Федерации была довольно сложной и заняла более двух лет.
Еще в сентябре 1991 г. Совет ФНПР в порядке законодательной инициативы (такое право было тогда у профсоюзов) внес в Верховный Совет Российской Федерации альтернативный вариант проекта Закона об охране труда. Для дальнейшей работы над проектом была создана рабочая группа Комиссии Совета Республики Верховного Совета РФ по социальной политике, под руководством Заместителя председателя комиссии Андропова С.Н. В состав рабочей группы входили Семенов Д.А., Карнаух Н.Н., Трумель В.В., Медведев В.И., Большаков А.Н.
Подготовленный этой комиссией вариант законопроекта в июле 1992 г. был рассмотрен на Президиуме Совета ФНПР и разослан всем ее членским организациям для совместного обсуждения с республиканскими, краевыми и областными органами власти и управления. В Совет ФНПР от них поступило более 300 предложений и замечаний.
Резкую критику со стороны многих членских организаций вызвал статус законопроекта — Основы законодательства, а не федеральный закон прямого действия, что ставило в неравное положение республики в составе Российской Федерации — с одной стороны, края и области — с другой. Для республик законопроект является лишь Основами, которые можно конкретизировать в республиканских законах с учетом условий и особенностей регионов, а для областей и краев — законом прямого действия, не содержащим конкретных норм и требований, обеспечивающих единый четкий порядок регулирования отношений в области охраны труда.
В этом случае потребовалось бы принимать дополнительные законодательные и другие нормативные акты, разъясняющие порядок применения отдельных статей принятых Основ законодательства об охране труда.
Особенно много нареканий вызвало отсутствие в представленном варианте проекта Основ статьи о правах профсоюзов в области охраны труда.
Принятый Верховным Советом Российской Федерации законодательный акт обеспечивал единый порядок регулирования отношений в области охраны труда между работодателями и работниками на предприятиях, в учреждениях, организациях всех форм собственности независимо от сферы хозяйственной деятельности и ведомственной подчиненности, направленный на создание условий труда, отвечающих требованиям сохранения жизни и здоровья работников в трудовом процессе и в связи с ним.
В отличие от КЗоТ Российской Федерации субъектами отношений в области охраны труда, кроме администрации государственных предприятий, учреждений и организаций, с одной стороны, и рабочими и служащими — с другой, становились предприятия всех форм собственности, работодатели, являющиеся юридическими и физическими лицами, работники, состоящими с работодателями в трудовых отношениях; работники кооперативов; студенты образовательных учреждений высшего и среднего профес­сионального образования, учащиеся образовательных учреждений среднего, начального профессионального образования и образовательных учреждений основного общего образования, проходящие производственную практику; военнослужащие, привлекаемые для работы па предприятиях, а также граждане, отбывающие наказание по приговору суда в период их работы на предприятиях. В Основах были изложены основные принципы государственной политики в области охраны труда, предусматривающие совместные действия органов законодательной и исполнительной власти, объединений работодателей, профессиональных союзов в лице их соответствующих органов, иных уполномоченных работниками представительных органов, по улучшению условий и охраны труда, предупреждению производственного травматизма и профессиональных заболеваний. Основными направлениями этой политики являлись:
признание и обеспечение приоритета жизни и здоровья работников по отношению к результатам производственной деятельности предприятия;
установление единых нормативных требований по охране труда для предприятий всех форм собственности;
государственное управление деятельностью в области охраны труда, включая государственный надзор и контроль за соблюдением законодательных и иных нормативных актов по охране труда;
общественный контроль за соблюдением законных прав и интересов работников в области охраны труда на производстве, осуществляемый работниками через профессиональные союзы в лице их соответствующих органов и иные уполномоченные работниками представительные органы;
проведение эффективной налоговой политики, стимулирующей создание здоровых и безопасных условий труда, разработку и внедрение безопасных техники и технологии, средств коллективной и индивидуальной защиты работников;
применение экономических санкций в целях ‘соблюдения предприятиями и работниками нормативных требований по охране труда;
защита интересов работников, пострадавших от несчастных случаев на производстве или получивших профессиональное заболевание, а также членов их семей;
подготовка специалистов в области охраны труда, в т. ч. в образовательных учреждениях высшего и среднего профессионального образования.
Основы (ст. 7) устанавливали государственное управление охраной труда, которое осуществляет государственный орган, функции и полномочия которого определяются Президентом Российской Федерации или по его поручению Правительством РФ. В последующем при определении статуса этого органа рассматривалось три варианта, а именно:
1. Департамент охраны труда Министерства труда РФ;
2. Государственный комитет по управлению охраной труда;
3. Государственный комитет по управлению, надзору и контролю за охраной труда.
В принятом Законе содержалось требование о том, что отраслевые министерства и ведомства, а также концерны, ассоциации и другие объединения предприятий обязаны создавать службы охраны труда.
Для организации работы по охране труда на предприятии создаются, в случае не­обходимости, службы по охране труда или привлекаются специалисты по охране труда на договорной основе. Структура и численность работников службы охраны труда предприятий определяются работодателем с учетом рекомендаций государственного органа управления охраной труда.
Эта норма вызвала большие споры среди депутатов и приглашенных на заседание Верховного Совета. Голосование по этой статье проводилось несколько раз. Депутаты не поддержали точку зрения на этот счет профсоюзов и членов рабочей группы. В последующие годы эта норма сыграла отрицательную роль в организации работы по охране труда на предприятиях.
Необходимо подчеркнуть, что в соответствии с Основами должна была быть организована подготовка специалистов службы охраны труда в образовательных учреждениях высшего и среднего профессионального образования. Вопросы охраны труда должны были включаться также в программы начального, среднего и высшего профессионального образования.
В статье 9 Основ конкретизированы обязанности работодателя по обеспечению охраны труда на предприятии. Как следует из Основ, работодатель обязан обеспечить:
безопасность при эксплуатации производственных зданий, сооружений, оборудования, безопасность технических процессов и принимаемых в производстве сырья и материалов, а также эффективную эксплуатацию средств коллективной и индивидуальной защиты;
нормативные условия труда на каждом рабочем месте;
организацию надлежащего санитарно-бытового и лечебно-профилактического обслуживания работников;
установленный законодательством режим труда и отдыха;
выдачу средств индивидуальной защиты, смывающих и обезвреживающих средств работникам, занятым в производствах с вредными и опасными условиями труда, а также на работах, связанных с загрязнением;
информирование работников о состоянии условий и охраны труда на рабочем месте, о существующем риске повреждения здоровья;
обучение, инструктаж работников и проверку знаний работниками норм, правил и инструкций по охране труда;
возмещение вреда, причиненного работникам увечьем, профессиональным заболеванием либо иным повреждением здоровья, связанным с исполнением ими трудовых обязанностей;
беспрепятственный допуск представителей органов государственного надзора и контроля и общественного контроля для проведения проверок состояния условий и охраны труда на предприятии и соблюдения законодательства об охране труда, а также для расследования несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;
своевременную уплату штрафа, наложенного органами государственного надзора и контроля за нарушение законодательства об охране труда и нормативных актов по безопасности и гигиене труда;
обязательное страхование работников от временной нетрудоспособности вследствие заболевания, а также от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.
Большое значение в Основах придавалось соответствию требованиям охраны труда основных фондов. Проектирование, строительство и реконструкция производственных объектов, разработка и выпуск средств производства, внедрение технологий, в том числе приобретенных за рубежом, не отвечающих требованиям по охране труда, не допускались.
Проекты производственных объектов и средств производства подлежали государственной экспертизе, а опытные образцы продукции— государственным испытаниям на соответствие их стандартам, нормам и правилам охраны труда. Новые или реконструированные производственные объекты и средства производства не могли быть приняты в эксплуатацию без сертификата безопасности. На действующих предприятиях, согласно положению о сертификации, оформлялся соответствующий серти­фикат безопасности.
Впервые в практике законодательства об охране труда в Основах содержалась статья об обеспечении безопасности работников при производстве и применении вредных веществ. В частности, не допускалось применение новых материалов, сырья, не прошедших специальную экспертизу их влияния на организм и здоровье человека. На предприятиях, деятельность которых была связана с производством и применением вредных веществ, разрабатываалсь необходимая нормативно-техническая документация и проводились организационно-технические, санитарно-гигиенические, лечебно-профилактические и другие мероприятия, предотвращающие воздействие на работников вредных веществ.
Менялись приоритеты в методах управления охраной труда. Если ранее преобладали преимущественно командно-административные методы, то в Основах (ст. ст. 16—18) провозглашались преимущественно экономические методы управления. Экономический механизм обеспечения охраны труда предполагал экономическую заинтересованность работодателя во внедрении более совершенных средств охраны труда, экономическую ответственность работодателя за опасные и вредные условия труда на предприятии, за выпуск и сбыт средств производства, не отвечающих требованиям норм и правил охраны труда, за вред, причиненный работникам увечьем, профзаболеванием либо иным повреждением здоровья, связанным с исполнением ими трудовых обязанностей.
Финансирование мероприятий по улучшению охраны труда должно было осуществляться за счет ассигнований, выделяемых отдельной строкой в республиканском бюджете Российской Федерации, в республиканских бюджетах республик, краевых и областных бюджетах и бюджетах других административно-территориальных образований, вплоть до бюджетов поселков и сельских населенных пунктов, прибыли (доходов) предприятий, а также из фондов охраны труда. Фонды охраны труда формировались на трех уровнях: федеральный фонд охраны труда, территориальные фонды, а также фонды охраны труда предприятий. Предприятия ежегодно выделяли на охрану труда необходимые средства в объемах, определяемых колдоговорами или соглашениями. Помимо перечисленных фондов могли создаваться общественные фонды охраны труда. Средства, направляемые в фонды охраны труда предприятий, расходовались исключительно на оздоровление работников и улучшение условий их труда. Предприятия, использующие средства фондов охраны труда не по назначению, полностью возмещали затраченные суммы в указанный фонд предприятия и уплачивали штраф в Федеральный фонд охраны труда в размере до 100 процентов средств, затраченных не по назначению.
продолжение следует